Автор: Шошана Бродская

В начале недели МВД Израиля объявило об успехе объявленной им акции по объединению местных органов власти в конгломераты – “гроздья” (“эшколот”). На этот раз правительство не пыталось провести реформу “сверху”, невзирая на сопротивление на местах, а обратилось напрямую к местным органам власти с вопросом, какие из них хотят объединиться. Было выставлено только одно ограничительное требование: чтобы конгломераты не были гомогенными (то есть, состоящими только из богатых или только из бедных населенных пунктов). Инициатива увенчалась успехом: на призыв МВД откликнулись 93 местных органа власти, которые попросили объединить их в 14 конгломератов. Эти новые конгломераты добавились к пяти уже существующим, которые объединяют 57 населенных пунктов.

Из истории вопроса
Вопрос объединения местных органов власти в более крупные образования встал буквально в первые годы существования страны. В стране было около 200 населенных пунктов, имеющих органы самоуправления (на данный момент – 257 местных органов самоуправления, некоторые из них объединяют несколько мелких населенных пунктов). Эти органы самоуправления имеют право собирать муниципальный налог (арнону), и на собранные средства должны обеспечивать жителей своей области услугами, предоставляемыми местной властью: убирать территорию, утилизировать отходы, благоустраивать населенные пункты, обеспечивать потребности населения в образовании, медицинском обслуживании, ритуальных услугах и пр.

Реально же получается, что в мелких и социально-слабых населенных пунктах собранных с населения средств не хватает даже на самые базовые муниципальные нужды. В результате государство вынуждено дотировать множество местных органов власти, и зачастую государственные дотации (то есть, деньги налогоплательщиков, проживающих в других районах) составляют до двух третей некоторых местных бюджетов, что представляет собой огромную “финансовую дыру” в бюджете страны.

Одно из напрашивающихся решений – укрупнение местных органов власти. Очевидно, что населенный пункт, скажем, с тысячей жителей должен тратить по каждому пункту своих расходов гораздо большую сумму в пересчете на душу населения, чем населенный пункт с 30 – 40 тысячами жителей. “Стоимость обслуживания одного жителя” уменьшается пропорционально росту населения, пока не достигает примерно 100 тысяч жителей на муниципальную единицу. При дальнейшем росте населения “стоимость обслуживания жителя” снова начинает расти, за счет затруднения контроля, увеличения обслуживаемой территории и разрастания местного бюрократического аппарата.

На протяжении всей истории Израиля предпринимались попытки укрупнить местные органы власти. Некоторые из этих попыток увенчались успехом. Так, уже в 1949 г. еврейский Тель-Авив объединился с арабским городом Яффо, образовав единую городскую структуру “Тель-Авив – Яффо”. В 1963 г. населенные пункты Маалот и Таршиха объединились в поселок “Маалот – Таршиха”, который в 1990 г. получил статус города. В 1964 г. поселки Раматаим, Кфар Адар, Рамат Адар и Магдиэль объединились в местный совет Ѓод а-Шарон. В том же году был образован местный совет Матэ Йеѓуда, объединивший четыре мелких местных совета: Гизо, Эвен а-эзер, Ѓарей Йеѓуда и Ѓаэла. В 1965 г. образовался город Кирьят-Ата, объединив Кфар Ата и Кирьят Биньямин. В 1969 г. объединились Пардес Хана и Каркур. В 1980 г. образовались местные советы Дром а-Шарон и Эмек Изреэль, объединив несколько населенных пунктов.

Начиная с восьмидесятых годов, производились попытки объединить между собой также арабские и друзские населенные пункты. Большинство этих попыток не увенчались успехом. В отличие от еврейских населенных пунктов, управляемых на демократической основе, среди арабов и друзов принято так называемое “хамульное” самоуправление (местная власть образована сильным семейным кланом), что делает невозможным объединение нескольких структур местной власти без того, чтобы не начались “разборки” и массовые беспорядки. Это, в частности, является одним из факторов “муниципальной нищеты” в мусульманском секторе.

“Великое объединение” 2003 года
В 2003 году министром финансов Израиля стал Биньямин Нетаниягу, который сразу взялся за многочисленные реформы, призванные оздоровить экономику страны. К нашей теме относится то, что созданная им комиссия разработала и реализовала в том же году 14 муниципальных объединений, состоящих из местных советов, областных советов и муниципалитетов. Как и следовало ожидать из прошлого опыта, сохранились из этих объединений только те, которые включали еврейские населенные пункты. Объединения арабских и друзских населенных пунктов развалились в ближайшие годы после этого.

Последней попыткой муниципального объединения вплоть до настоящего момента стала попытка слияния города Бат Ям с Тель-Авивом (начиная с 2009 г.). Город Бат Ям находится в проигрышном положении по сравнению с окружающими городами (Холон, Ришон ле-Цион), не имея достаточно свободных площадей для развития промышленности и торговли. При этом его жители не готовы стать “периферией периферии” Тель-Авива (или его муниципальные власти не готовы уступить насиженные места). Так или иначе, процесс присоединения Бат Яма к Тель-Авиву вот уже 8 лет не двигается с места, и вряд ли сдвинется.

Нынешние реформы: изменение подхода
Реформы, предложенные нынешним правительством, в корне отличаются от того, что предлагалось ранее.
До сих пор все случаи объединения населенных пунктов диктовались “сверху” и имели своей целью, прежде всего, уменьшение нагрузки на государственный бюджет. Снижения стоимости муниципальных услуг предполагалось достигать за счет укрупнения муниципальной единицы и увольнения части сотрудников объединенного бюрократического аппарата. Разумеется, это встречало жесткое сопротивление аппаратчиков (в том числе, членов профсоюзных объединений), а также жителей, опасающихся изменения привычной социальной структуры и ухудшения качества услуг населению.

Например, при попытке объединения друзского городка Далият аль-Кармель и деревни Усфия жители Далият были возмущены тем, что их город вынужден принять значительную христианскую общину Усфии и участвовать в оказании ритуальных услуг представителям другой религии.
Нынешние реформы не предполагают полного муниципального объединения и не навязывают его “сверху”. Конгломерат будет состоять из полноценных и самостоятельных муниципальных единиц, сохраняющих свои социальные особенности и свой бюрократический аппарат, и объединяющихся на добровольной основе. Экономии бюджета предполагается достигать за счет сотрудничества между близлежащими муниципальными единицами без посредничества государства. Каждым конгломератом будет управлять Координационный совет, в который будет входить несколько представителей от каждой муниципальной единицы, входящей в конгломерат.

Сотрудничество внутри конгломерата может развиваться в нескольких областях: утилизация отходов, уход за местами отдыха, создание и финансирование высших учебных заведений и медицинских учреждений для обслуживания всех жителей конгломерата (отдельная муниципальная единица не всегда может себе это позволить), развитие инфраструктур и пр. Разумеется, отношения внутри конгломерата будут складываться “патронажные”, с учетом того, что в конгломерат объединяются населенные пункты с разным уровнем обеспеченности и развития. Возможно, например, что для реализации определенного общего проекта одна муниципальная единица предоставит средства и квалифицированных специалистов, а другая – рабочую силу.

Таким образом, в нынешней реформе правительство сместило акцент с быстрой финансовой выгоды для госбюджета на улучшение качества и доступности услуг, предоставляемых населению, за счет взаимовыгодного сотрудничества на местах.
Так стало возможным объединение (подчеркнем – добровольное!) в один конгломерат “Шарон” таких населенных пунктов, как элитные еврейские города Раанана и Кфар Саба и арабские населенные пункты Тайбе и Калансуа, а в конгломерат “Вади Ара” – еврейского города Пардес Хана, кибуцев округа Менаше и крупнейшего арабского города Умм эль-Фахм.

Перспективы
Скажем прямо: они туманны. Если бы речь шла только о взаимовыгодном экономическом сотрудничестве, то все было бы замечательно, и радужная теория воплотилась бы в практику. Мы получили бы группы городов-побратимов, которые получали бы существенную пользу от помощи друг другу. Но, увы, в нашей стране все не так просто. И дело не только в разной ментальности и особенностях самоуправления в некоторых населенных пунктах. Дело в том, что мы чужие друг другу, мы враждуем, и у нас не так уж много общих интересов. Позволит ли объединение в конгломераты преодолеть противоречия, или только обострит их? Поживем – увидим.